記者 閆桂花

在近日召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議上，中央做出了“城市發(fā)展正式從‘增量擴(kuò)張’階段進(jìn)入‘存量提質(zhì)增效’階段”的重要判斷。香港中文大學(xué)（深圳）人文社科學(xué)院教授陶然表示，在“存量提質(zhì)增效”階段，存量土地再開(kāi)發(fā)及其利用效率提升是關(guān)鍵。

他在接受界面新聞專訪時(shí)表示，1990年代中后期開(kāi)始的“土地財(cái)政”+“土地金融”模式時(shí)至今日已難以持續(xù)，尤其是后者還在加劇金融風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)需要從存量土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)“以地生財(cái)”，并用于居民住房“以舊換新”和公共服務(wù)改善。

陶然表示，可再開(kāi)發(fā)的存量土地主要包含兩塊內(nèi)容，一是面積廣闊的低效閑置工業(yè)用地，二是以城中村和老舊小區(qū)為代表的低效居住用地。

他強(qiáng)調(diào)，提高存量土地的利用效率，需要建立良好的再開(kāi)發(fā)規(guī)則和利益分配機(jī)制，使得政府、原有土地權(quán)利人、新土地權(quán)利人乃至整個(gè)社會(huì)都可以合理分享再開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的土地增值，實(shí)現(xiàn)各個(gè)利益相關(guān)者之間的激勵(lì)相容。

基于長(zhǎng)期的一線調(diào)研經(jīng)歷，陶然創(chuàng)造性地提出了兩套解決方案。針對(duì)低效閑置工業(yè)用地，他建議，借鑒德國(guó)、日本的“市地重劃”政策，鼓勵(lì)業(yè)主將部分土地權(quán)益無(wú)償移交給政府，而剩余土地轉(zhuǎn)為居住用地并建設(shè)住宅，前20年，建成的房屋只能用于出租，為市場(chǎng)提供大量可負(fù)擔(dān)的租賃住房；20年期滿，在業(yè)主補(bǔ)繳土地出讓金差額后，可將房屋作為商品房出售。

陶然表示，此舉可以實(shí)現(xiàn)多方共贏：業(yè)主可獲得租金收入；政府可獲得租金所得稅和土地出讓金。更重要的是，這種“先租后售”模式為人口流入地城市創(chuàng)造了大量可負(fù)擔(dān)的租賃住房；同時(shí)，政府在土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中可以新建學(xué)校等設(shè)施，接收流動(dòng)人口子女入學(xué)，從而一舉解決農(nóng)業(yè)人口市民化過(guò)程中面臨的兩個(gè)最大障礙：住房和教育。

針對(duì)以城中村和老舊小區(qū)為代表的低效居住用地，他提出了“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”的系統(tǒng)性解決方案，通過(guò)引入市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和靈活的規(guī)劃手段，來(lái)解決“釘子戶”要價(jià)過(guò)高、資金困難等問(wèn)題。

以城中村改造為例，首先，由地方政府制定一個(gè)統(tǒng)一且對(duì)業(yè)主友好的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然后讓轄區(qū)所有具備改造條件的片區(qū)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，這是第一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)。在選出待改造的片區(qū)后，政府將項(xiàng)目推向市場(chǎng)，讓房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為爭(zhēng)取成為更新項(xiàng)目的實(shí)施主體而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，這是第二個(gè)競(jìng)爭(zhēng)。

陶然表示，在取得片區(qū)大部分業(yè)主的支持后，可以靈活利用更新地段附近相連的國(guó)有劃撥地、低效產(chǎn)業(yè)用地乃至綠地，先行建設(shè)安置房。建成后，業(yè)主可以直接遷入新居，無(wú)需臨時(shí)周轉(zhuǎn)，這是“空間騰挪”。這不僅大幅度壓縮臨時(shí)安置支出，還可基本消除極少數(shù)“釘子戶”對(duì)整體更新進(jìn)度的干擾。同樣的策略可以靈活運(yùn)用于城市更新中面臨的其他問(wèn)題。

以下是本次對(duì)話內(nèi)容，經(jīng)界面新聞編輯整理

界面新聞：中央城市工作會(huì)議上指出，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。為何做出這個(gè)判斷？這是否意味著過(guò)去我們熟悉的以“土地財(cái)政”為基礎(chǔ)的擴(kuò)張模式將迎來(lái)根本性的轉(zhuǎn)變？

陶然：自1990年代中后期以來(lái)，中國(guó)逐步建立且日益體系化的城市征地—出讓制度極大助推了工業(yè)化與城市化。在現(xiàn)有的土地管理體制下，出于節(jié)省開(kāi)發(fā)成本的需要，城市政府更傾向于向外擴(kuò)張建設(shè)新城區(qū)和新開(kāi)發(fā)區(qū)，而對(duì)城市老舊小區(qū)和城中村的關(guān)注相對(duì)較少。

伴隨著越來(lái)越多的農(nóng)村土地被征占轉(zhuǎn)用，城市邊界不斷外延，城市空間也大幅擴(kuò)張。與此同時(shí)，商業(yè)、教育與醫(yī)療等多種服務(wù)配套設(shè)施引致的城市優(yōu)良區(qū)位稀缺性價(jià)值逐步凸顯，但這些城市優(yōu)良區(qū)位往往存在基礎(chǔ)設(shè)施不足乃至老舊的問(wèn)題，與其區(qū)位優(yōu)勢(shì)并不匹配，結(jié)果是土地的最高最佳利用價(jià)值無(wú)法充分顯化；近年來(lái)中央政府通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)管理和對(duì)城市空間擴(kuò)張的約束開(kāi)始逐步強(qiáng)化，尤其是所謂“三區(qū)”（城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間）、“三線”（意即分別對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間劃定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線）的劃定，更為城市進(jìn)一步空間擴(kuò)張施加了空間約束。

2008年國(guó)際金融危機(jī)以后，中國(guó)為了拉動(dòng)增長(zhǎng)進(jìn)行過(guò)5波財(cái)政信貸政策刺激。測(cè)算表明，過(guò)去16年政府土地出讓金收入與相應(yīng)支出，即“土地財(cái)政”累計(jì)超過(guò)70萬(wàn)億，而除此之外地方顯性和隱性債務(wù)，主要是通過(guò)“土地金融”方式凈增超過(guò)了100萬(wàn)億，不少地方政府背上了相當(dāng)沉重的還本付息壓力。在這個(gè)背景下，中央政府做出了城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

“土地財(cái)政”加“土地金融”模式確實(shí)難以持續(xù)，尤其是后者更帶來(lái)日益加大的金融風(fēng)險(xiǎn)。隨著近些年房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，即使是“土地財(cái)政”也難以像過(guò)去那樣不斷為地方財(cái)政大規(guī)模輸血了。在不少新增工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)用地效率低下、新城區(qū)或城郊集合式住宅嚴(yán)重過(guò)剩的背景下，像過(guò)去那樣城市持續(xù)空間擴(kuò)張的模式肯定難以為繼。但這并不意味著“土地財(cái)政”就完全走不下去了，未來(lái)只是需要調(diào)整節(jié)奏、改變方向，要從存量土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中“以地生財(cái)”并用于百姓住房“以舊換新”和公共服務(wù)改善。

界面新聞：那在“存量提質(zhì)增效”的新階段，當(dāng)前我們面臨的最突出、最棘手的問(wèn)題是什么？

陶然：我認(rèn)為最突出的問(wèn)題是現(xiàn)有土地開(kāi)發(fā)效率如何提升的問(wèn)題，這也關(guān)系到土地財(cái)政收入模式轉(zhuǎn)型，存量用地再開(kāi)發(fā)和城市更新如何創(chuàng)新。

雖然存量土地再開(kāi)發(fā)及其利用效率提升能帶來(lái)相當(dāng)?shù)耐恋卦鲋凳找?，但存量土地的最大?wèn)題是這些地塊都有“業(yè)主”和不少權(quán)利相關(guān)人。即使通過(guò)土地高效再開(kāi)發(fā)可以把餅做大，但必須在做大之前建立良好的再開(kāi)發(fā)規(guī)則和利益分配機(jī)制，使得包括政府、原有土地權(quán)利人、新土地權(quán)利人乃至整個(gè)社會(huì)都可以合理分享再開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的土地增值，實(shí)現(xiàn)各個(gè)利益相關(guān)者之間的激勵(lì)相容，才可能把存量提質(zhì)增效這個(gè)工作真正推行下去。

界面新聞：中央城市工作會(huì)議提出了七條任務(wù)，第一個(gè)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。您之前曾提到，可以通過(guò)盤(pán)活城市低效閑置工業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。具體怎么做？

陶然：我國(guó)現(xiàn)有城市中還有2億多農(nóng)民工，加上他們?cè)谵r(nóng)村的留守配偶和孩子，總數(shù)達(dá)三四億人，他們中相當(dāng)?shù)谋壤谝痪€、二線乃至三四線的人口流入地城市長(zhǎng)期工作生活，卻因戶籍限制無(wú)法享受子女平等就學(xué)升學(xué)以及城市保障性住房等公共服務(wù)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)舉家遷移和團(tuán)聚，這嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)民工市民化和人口完全城市化進(jìn)程，也加劇了內(nèi)需不足的矛盾。

要全面深化戶籍制度改革，政府應(yīng)該主要解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女教育和可支付體面家庭住房問(wèn)題，至于就業(yè)和與就業(yè)相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，則主要應(yīng)該交由就業(yè)單位和市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決，政府很難發(fā)揮主導(dǎo)作用。而農(nóng)村流動(dòng)人口在城市的家庭居住條件及流動(dòng)人口子女在城市公立學(xué)校的平等就學(xué)升學(xué)權(quán)，構(gòu)成了“完全市民化”的兩個(gè)關(guān)鍵互補(bǔ)條件。

盤(pán)活城市低效閑置工業(yè)用地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心機(jī)制就是要?jiǎng)?chuàng)造性地借鑒發(fā)源于德國(guó)，后來(lái)在日本和我國(guó)臺(tái)灣省廣泛采用的“市地重劃”。具體操作就是“工業(yè)用地轉(zhuǎn)居住用地并建設(shè)住房，前20年用于租賃，20年后補(bǔ)繳地價(jià)轉(zhuǎn)為商品房” 的政策。目前，我國(guó)超大特大城市也有不少工業(yè)用地為低效乃至閑置狀態(tài)。據(jù)自然資源部最新數(shù)據(jù)，前30名大城市中，低效工業(yè)用地的面積總和達(dá)到1241平方公里。

人口主要流入地城市可考慮出臺(tái)如下一個(gè)政策，若某塊區(qū)位合適的工業(yè)用地業(yè)主擁有100畝低效或閑置土地，可向政府自主申請(qǐng)，比如將其中60畝無(wú)償移交給政府，其中30畝作為道路、綠地、學(xué)校等公益設(shè)施建設(shè)用地，另外30畝政府出讓后的土地收益用于覆蓋前述道路、綠地、學(xué)校建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)政府 “零投入”。剩余40畝土地則由政府批準(zhǔn)業(yè)主申請(qǐng)無(wú)需繳納土地出讓金就轉(zhuǎn)為居住用地并建設(shè)集合式住宅，條件是前20年該房屋只能用于（委托國(guó)企或市場(chǎng)化租賃企業(yè)）出租，20年后如果業(yè)主補(bǔ)繳土地出讓金差價(jià)，剩余50年的土地使用權(quán)期限內(nèi)可將房屋出售，政府則實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政收益回籠。

由于無(wú)需支付土地用途調(diào)整的成本，住房建安成本在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)條件以及建設(shè)品質(zhì)保證前提下，完全可以控制在每平米三四千元，原有業(yè)主就完全能夠通過(guò)前20年的租金收回投資成本還能實(shí)現(xiàn)盈利，20年期滿后還可以補(bǔ)繳出讓金后出售住房變現(xiàn)。

這一模式的優(yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)多方共贏：首先，對(duì)那些工業(yè)土地的現(xiàn)有業(yè)主而言，政策紅利可吸引多方社會(huì)資本涌入，他們可以自己開(kāi)發(fā)、貸款開(kāi)發(fā)、與其他人合作開(kāi)發(fā)甚至把土地開(kāi)發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓獲利。對(duì)資金并不缺乏，但優(yōu)良穩(wěn)定投資機(jī)會(huì)非常缺乏的我國(guó)而言，這是非常好的有效投資機(jī)會(huì)。

其次，這一舉措將為我國(guó)人口流入地城市的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供負(fù)擔(dān)得起的租賃住房，并在就業(yè)所在地實(shí)現(xiàn)家庭團(tuán)聚和子女平等就學(xué)升學(xué)。一個(gè)三口或四口之家租住一套 60-70平方米的住房，月租金控制在2000-2500元，不超過(guò)3000元。房租將僅占 (雙職工流動(dòng)人口) 家庭月收入的20-25% , 是絕大部分流動(dòng)人口家庭有能力支付的?？紤]到此類(lèi)安居政策可配套戶籍改革, 特別是讓外來(lái)人口子女城市公立學(xué)校實(shí)現(xiàn)平等就學(xué)升學(xué),很多外來(lái)家庭將愿意支付相應(yīng)租金。

對(duì)上述以出租房為主、容納外來(lái)人口的低效用地再開(kāi)發(fā)片區(qū), 政府可以對(duì)業(yè)主征收20年租期10%左右的租金所得稅，覆蓋學(xué)校運(yùn)營(yíng)費(fèi)。此舉不僅解決大量城市外來(lái)人口子女就學(xué)問(wèn)題，還可以創(chuàng)造大批專職教師就業(yè)崗位，有效緩解大學(xué)生就業(yè)壓力，解決流動(dòng)人口子女城市教育問(wèn)題，切實(shí)推進(jìn)戶籍改革。

界面新聞：本次會(huì)議首次將“推進(jìn)城市更新”明確為新時(shí)期城市工作的重要抓手，“高質(zhì)量開(kāi)展城市更新”的難點(diǎn)和突破點(diǎn)又在哪？

陶然：城市更新主要是存量低效居住用地和低品質(zhì)住房及小區(qū)的更新，包括城中村和老舊小區(qū)，這里不僅有拆除重建，也包括不拆除重建的“有機(jī)更新”和“微改造”。那些財(cái)務(wù)上可行的可逐步推動(dòng)拆除重建，其他先推動(dòng)有機(jī)更新。

這項(xiàng)工作的難點(diǎn)主要還是在拆除重建更新中經(jīng)常遇到的三類(lèi)挑戰(zhàn)，而應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)都需要良好的機(jī)制設(shè)計(jì)，其中的關(guān)鍵就是用足用好我在2022年出版專著《人地之間-中國(guó)增長(zhǎng)模式下的城鄉(xiāng)土地改革》第八章里提出的“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪” 創(chuàng)新模式。

第一類(lèi)挑戰(zhàn)是，很多一二線城市核心區(qū)位的城中村和老舊小區(qū)拆除重建即使在經(jīng)濟(jì)上可行，但拆遷中可能存在少數(shù)要價(jià)過(guò)高的“釘子戶”問(wèn)題。要解決這個(gè)問(wèn)題，首先由地方政府制定一個(gè)統(tǒng)一的、對(duì)業(yè)主友好的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在確保有意愿業(yè)主實(shí)現(xiàn)房票安置，而對(duì)希望原地安置的業(yè)主也給予等面積原地安置（但需等待安置房建設(shè)完成）的基礎(chǔ)上，推動(dòng)不同片區(qū)之間為加入下一年度城市更新計(jì)劃而展開(kāi)第一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)。

假定某特定超大特大城市某下轄核心區(qū)有30-40個(gè)老舊小區(qū)或城中村拆遷具備經(jīng)濟(jì)可行性，地方政府就可以明確告知這些片區(qū)的所有業(yè)主，未來(lái)計(jì)劃用10年時(shí)間逐步完成所有片區(qū)的拆除重建，因此每年大約有3-4個(gè)片區(qū)要拆遷。上一年度年末，政府就可委托第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放具有一定法律效力的文書(shū)對(duì)每個(gè)片區(qū)的所有業(yè)主進(jìn)行既有拆遷補(bǔ)償下的更新意愿征詢。在該拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下支持拆遷業(yè)主占比最高的3-4個(gè)片區(qū)將被列入下一年度更新計(jì)劃，并對(duì)其給予規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配套等多方面支持。以上競(jìng)爭(zhēng)每年滾動(dòng)進(jìn)行，將極大激發(fā)片區(qū)內(nèi)所有業(yè)主作為土地共同供應(yīng)方之間的競(jìng)爭(zhēng)，有效調(diào)動(dòng)片區(qū)內(nèi)各個(gè)業(yè)主合作完成拆遷并獲得安置新房的積極性。

在經(jīng)過(guò)第一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)挑選出納入年度更新計(jì)劃的3-4個(gè)片區(qū)之后，政府就可以安排被拆遷片區(qū)內(nèi)部分希望房票安置（有助于消化城市存量未售商品房并穩(wěn)定樓市）的業(yè)主直接遷入地方政府利用國(guó)開(kāi)行專項(xiàng)借款購(gòu)買(mǎi)的存量商品房，政府則收回片區(qū)土地，其中部分土地建設(shè)希望原地安置業(yè)主的安置房，剩余土地由地方平臺(tái)公司進(jìn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)后由政府利用專項(xiàng)債收儲(chǔ)，并在未來(lái)5年之內(nèi)選擇合適時(shí)機(jī)競(jìng)爭(zhēng)性出讓， 這就是“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”中的第二個(gè)競(jìng)爭(zhēng)，讓各房地產(chǎn)公司開(kāi)發(fā)商為爭(zhēng)取成為更新主體，就更新方案、繳納地價(jià)、公共設(shè)施及配套招商目標(biāo)而展開(kāi)項(xiàng)目實(shí)施主體的競(jìng)爭(zhēng)，而出讓金用來(lái)支付各類(lèi)前期費(fèi)用、專項(xiàng)債借款和政策性銀行貸款。

為充分發(fā)揮前述“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)”的作用，防止因少數(shù)“釘子戶”要價(jià)過(guò)高所帶來(lái)的項(xiàng)目停滯，還需適度加大城市規(guī)劃的靈活度，通過(guò)合理擴(kuò)大更新片區(qū)范圍、創(chuàng)造一個(gè)有效的“騰挪空間”來(lái)有效降低拆遷中的臨時(shí)安置成本：即在取得更新片區(qū)大部分業(yè)主支持的基礎(chǔ)上，充分利用與更新地段連片的國(guó)有劃撥土地、更新地段內(nèi)部及附近的國(guó)有、集體低效產(chǎn)業(yè)用地乃至綠地，甚至是片區(qū)內(nèi)部相對(duì)連片且較易拆遷的地塊先行推動(dòng)（全部或部分）安置房建設(shè)，建設(shè)完后業(yè)主直接遷入，不僅大幅度壓縮臨時(shí)安置支出，還可基本消除極少數(shù)“釘子戶”對(duì)整體更新進(jìn)度的干擾。

實(shí)際上，房票安置也是一種廣義的時(shí)空騰挪策略，只不過(guò)騰挪空間轉(zhuǎn)移到拆遷片區(qū)附近或者城市內(nèi)部其他區(qū)位的待售商品房上。一旦操作起來(lái)，房票安置可以為地方政府和平臺(tái)公司推動(dòng)拆遷及其后的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)創(chuàng)造良好的工作條件：如果某個(gè)片區(qū)出現(xiàn)了極少數(shù)“釘子戶”，由于政府并不急于馬上就開(kāi)發(fā)被拆遷的城中村和老舊小區(qū)地段，而只是先對(duì)拆遷片區(qū)的土地進(jìn)行儲(chǔ)備，那么就騰出了足夠的時(shí)間去啟動(dòng)相關(guān)法律和行政程序來(lái)完成全面拆遷，這就遏制了過(guò)去城中村、老舊小區(qū)因缺乏騰挪空間、時(shí)間的情況下因少數(shù)“釘子戶”霸蠻導(dǎo)致整個(gè)更新項(xiàng)目停滯或不得不做出不合理讓步的不利局面。

界面新聞：拆除重建更新的第二類(lèi)和第三類(lèi)挑戰(zhàn)呢？

陶然：第二類(lèi)挑戰(zhàn)則是超大特大城市的核心片區(qū)，如廣深的城中村、以及很多超大特大城市位置優(yōu)良的老舊小區(qū)，原有建設(shè)的容積率就比較高，達(dá)到2甚至2.5，按照傳統(tǒng)方式通過(guò)加大容積率來(lái)增加部分商品房銷(xiāo)售，并用商品房所繳納地價(jià)覆蓋安置房建設(shè)成本，改造后容積率過(guò)高（比如4-5），難以通過(guò)規(guī)劃審批。

怎么辦？我們?cè)诒鄙蠌V深、成都等城市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)企職員集中居住的老舊小區(qū)，區(qū)位非常好，新舊房差價(jià)很大，小區(qū)居民不僅拆除重建改造的意愿強(qiáng)烈，而且也普遍具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力去支付拆除重建、以舊換新。此時(shí)，地方政府不妨對(duì)這些片區(qū)優(yōu)先推動(dòng)拆除重建，居民自掏部分重建成本可以有效降低容積率，而且也可以采取前面談到的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制來(lái)實(shí)施。

比如， 假定城市某下轄核心區(qū)有30個(gè)此類(lèi)片區(qū)，政府可以告知這些小區(qū)或樓棟居民每年將優(yōu)先改造3-4個(gè)片區(qū)，具體選擇哪個(gè)片區(qū)取決于小區(qū)居民是否可以率先達(dá)成自己出資改造（如每平米5000元）一致意見(jiàn)，而且政府將給予率先達(dá)成一致意見(jiàn)的小區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)一定比例的容積率（如獎(jiǎng)勵(lì)50%），而因此額外增加的面積以合理價(jià)格去獎(jiǎng)勵(lì)給有意增加面積的業(yè)主，也可讓改造主體（開(kāi)發(fā)商）建設(shè)部分商品房銷(xiāo)售，其可售商品房繳納樓面地價(jià)補(bǔ)貼被拆遷業(yè)主所繳納的建安成本，比如讓業(yè)主出資從原來(lái)每平米5000元降到4000乃至3000元。

需要指出，對(duì)原拆原建不要做機(jī)械理解，如果在附近可以找到低效用地作為騰挪空間，且在居民同意的情況下，預(yù)先蓋好安置房后讓居民不用臨時(shí)安置就可以直接遷入，那么還可以節(jié)省大額臨遷費(fèi)用，同時(shí)有助于更有效地處理可能的少數(shù)“釘子戶”問(wèn)題。

第三類(lèi)也就是最后一類(lèi)挑戰(zhàn)更有意思，就是如果由地方政府和國(guó)企主導(dǎo)拆遷，通過(guò)國(guó)開(kāi)行專項(xiàng)借款和地方政府專項(xiàng)債融資，往往繞不過(guò)地方債務(wù)上限約束，與此同時(shí)，仍有很多社會(huì)資本和地產(chǎn)商對(duì)參與一二線城市核心地段的拆除重建式更新有強(qiáng)烈興趣，但囿于政策要求不能一二級(jí)聯(lián)動(dòng)（即拆遷后可出讓土地必須凈地招拍掛，結(jié)果是參與前期拆遷談判的開(kāi)發(fā)商或社會(huì)資本未必獲得開(kāi)發(fā)權(quán)）而難以介入。

這里仍然可以推動(dòng)前面的“競(jìng)爭(zhēng)加騰挪”的模式，為社會(huì)資本直接參與創(chuàng)造路徑。

首先還是在統(tǒng)一拆補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)下，由政府委托一個(gè)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)不同片區(qū)間為加入下一年度更新計(jì)劃而展開(kāi)拆遷支持度競(jìng)爭(zhēng)，獲得征詢結(jié)果后，將支持度最高的幾個(gè)片區(qū)納入下一年更新計(jì)劃。

其次，政府委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)片區(qū)一次性完成物業(yè)測(cè)量，再對(duì)多個(gè)開(kāi)發(fā)商邀約提供更新預(yù)案，也就是社會(huì)資本為更新策劃、規(guī)劃方案展開(kāi)“第二個(gè)競(jìng)爭(zhēng)”，然后經(jīng)業(yè)主討論與各方意見(jiàn)綜合后最終定案。

最后，在確定更新方案上招標(biāo)平臺(tái)后，開(kāi)發(fā)商為獲得更新實(shí)施資格就繳納地價(jià)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，選出開(kāi)發(fā)商作為實(shí)施主體完成更新。

一旦推動(dòng)以上措施，就實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本對(duì)拆除重建式更新的全面參與，而政府則實(shí)現(xiàn)了輕資產(chǎn)。更重要的是，以上模式也實(shí)現(xiàn)了中央所要求土地出讓的“一二級(jí)開(kāi)發(fā)分離”，而不是容易引起詬病的“一二級(jí)開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)”。這是因?yàn)榈胤秸辛说谌姜?dú)立服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行拆遷意愿征集和物業(yè)測(cè)量，開(kāi)發(fā)商不介入拆遷談判，一旦政府確定最終更新方案并掛上平臺(tái)招標(biāo)后，嚴(yán)格執(zhí)行“價(jià)高者得”，就確保了“一二級(jí)開(kāi)發(fā)分離”。

界面新聞：會(huì)議還提出，“加快構(gòu)建新型房地產(chǎn)發(fā)展模式”，何為新型房地產(chǎn)發(fā)展模式？如何構(gòu)建新型房地產(chǎn)發(fā)展模式，最終實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的“軟著陸”?

陶然：個(gè)人理解新型房地產(chǎn)發(fā)展模式本質(zhì)是“房住不炒”，同時(shí)實(shí)現(xiàn)城市各個(gè)階層在新時(shí)期住上“好房子”的目標(biāo)。

一二線城市核心地段老舊小區(qū)和城中村拆除重建中可以配合房票安置，這與2016年后棚戶區(qū)改造政策有一定相似之處，但也存在關(guān)鍵差別，就是為確保拆遷后未來(lái)順利還款，此次應(yīng)該將目標(biāo)集中在一線和強(qiáng)二線城市，而且應(yīng)該從城中村擴(kuò)圍到老舊小區(qū)。

原有外延擴(kuò)張、舉債運(yùn)行的狂飆突進(jìn)不可持續(xù)，但不代表土地財(cái)政本身完全不能繼續(xù)，需要把它導(dǎo)引到一個(gè)“房住不炒”、降低金融杠桿、限制過(guò)度建設(shè)的良性方向。

比如，在人口流入城市允許利用低效用地建設(shè)租賃住房，還有漸進(jìn)式推動(dòng)拆除重建式更新，以及允許中高收入群體在國(guó)有土地上定制化建設(shè)安居型獨(dú)立住宅等措施。這些都有助于在穩(wěn)定樓市的同時(shí)，確保中長(zhǎng)期主要城市房?jī)r(jià)穩(wěn)定甚至有所下降，同時(shí)保持房地產(chǎn)行業(yè)的支柱地位。